62016TJ0575[1]

A Törvényszék ítélete (ötödik tanács), 2017. december 14. David Martinez De Prins és társai kontra Európai Külügyi Szolgálat. Közszolgálat - Tisztviselők - Alkalmazottak - Díjazás - Az EKSZ harmadik országba beosztott személyi állománya - A tisztviselők személyzeti szabályzata X. mellékletének 10. cikke - Az életkörülmények után nyújtott támogatás éves felülvizsgálata - A Ghánában fizetett, életkörülmények után nyújtott támogatást 25%-ról 20%-ra csökkentő határozat - Jogellenességi kifogás. T-575/16. sz. ügy.

A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (ötödik tanács)

2017. december 14. ( *1 )

"Közszolgálat - Tisztviselők - Alkalmazottak - Díjazás - Az EKSZ harmadik országba beosztott személyi állománya - A tisztviselők személyzeti szabályzata X. mellékletének 10. cikke - Az életkörülmények után nyújtott támogatás éves felülvizsgálata - A Ghánában fizetett, életkörülmények után nyújtott támogatást 25%-ról 20%-ra csökkentő határozat - Jogellenességi kifogás"

A T-575/16. sz. ügyben,

David Martinez De Prins, az Európai Külügyi Szolgálat tisztviselője (lakóhelye: Accra [Ghána]) és az Európai Külügyi Szolgálat további tisztviselői és alkalmazottai, akiknek neve a mellékletben ( 1 ) szerepel (képviselik őket: N. de Montigny és J.-N. Louis ügyvédek),

felpereseknek

az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) (képviselik: S. Marquardt, meghatalmazotti minőségben, segítői: M. Troncoso Ferrer, F.-M. Hislaire és S. Moya Izquierdo ügyvédek)

alperes ellen

az EUMSZ 270. cikken alapuló, a felperesek 2015. március havi, valamint az azt követő illetményelszámolásaik megsemmisítése iránti kereset tárgyában, amennyiben ezen illetményelszámolások tekintetében az EKSZ 2015. február 23-i, az Európai Unió Ghánába beosztott személyi állományának fizetett, életkörülmények után nyújtott támogatás 2015. január 1-jétől történő csökkentéséről szóló határozatát alkalmazták,

A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács),

tagjai: D. Gratsias elnök, I. Labucka és I. Ulloa Rubio (előadó) bírák,

hivatalvezető: X. Lopez Bancalari tanácsos,

tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2017. április 27-i tárgyalásra,

meghozta a következő

Ítéletet

Jogi háttér

1. Az Európai Unió tisztviselői személyzeti szabályzata X. melléklete, az Európai Unió tisztviselői személyzeti szabályzatának és az Európai Unió egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételeknek a módosításáról szóló, 2013. október 22-i 1023/2013/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelete (HL 2013. L 287., 15. o.) hatálybalépése előtti, azaz a jelen jogvitára alkalmazandó változatában (a továbbiakban: személyzeti szabályzat) annak 1. cikke szerint az Európai Közösségek harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselőire vonatkozó különleges és kivételes rendelkezéseket határozza meg.

2. A személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke szerint:

"(1) Életkörülmények után nyújtott támogatást kell meghatározni a tisztviselő alkalmazási helyének megfelelően egy adott referenciaösszeg százalékos arányában. E referenciaösszeg tartalmazza a teljes alapilletményt, a külföldi munkavégzési támogatást, a háztartási támogatást és az eltartott gyermek után nyújtott támogatást, csökkentve a személyzeti szabályzatban vagy az annak végrehajtására hozott rendeletekben említett kötelező levonásokkal.

[...]

Az életkörülmények után nyújtott támogatás összegének meghatározásánál az alábbi paramétereket kell figyelembe venni:

- egészségügyi és kórházi környezet,

- biztonság,

- éghajlat,

amely három paraméter súlyozási tényezője 1[,]

- elszigeteltség mértéke,

- egyéb helyi életkörülmények,

amely két paraméter súlyozási tényezője 0,5.

[...]

Az egyes alkalmazási helyek vonatkozásában megállapított életkörülmények után nyújtott támogatást évente felül kell vizsgálni, és azt a kinevezésre jogosult hatóság a személyzeti bizottság véleményének beszerzését követően adott esetben kiigazítja.

[...]"

3. Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője által 2013. december 17-én hozott, a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkében foglalt, életkörülmények után nyújtott támogatásról és többlettámogatásról szóló határozata (a továbbiakban: 2013. december 17-i határozat) az 1. cikkében a következőket írja elő:

"A személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének (1) bekezdésében foglalt paramétereket a [kinevezésre jogosult hatóság] értékeli, amely figyelembe veheti a többek között a megbízható, nemzetközi jellegű köz- vagy magánforrások, a tagállamok, valamint az Unió küldöttségei és az uniós intézmények, illetve ügynökségek szervezeti egységei által nyújtott információkat."

4. A 2013. december 17-i határozat 2. cikkének (1) bekezdése kimondja:

"Az E[urópai Külügyi Szolgálat] személyzeti bizottságának és a Bizottság személyzeti bizottságának véleménye alapján a [kinevezésre jogosult hatóság] meghatározza a különböző alkalmazási helyekre vonatkozó, életkörülmények után nyújtott támogatás százalékát, hogy az minden év január 1-jén hatályba léphessen [...]"

5. A 2013. december 17-i határozat 7. cikke a következőképpen fogalmaz:

"A [kinevezésre jogosult hatóság] a 2. cikkben foglalt százalékos arányokat minden alkalmazási hely tekintetében az 1. cikkben foglalt, rendelkezésére álló információk alapján határozza meg.

Az életkörülmények után nyújtott támogatás összegének meghatározásánál, egyebek mellett, az alábbi paramétereket kell figyelembe venni:

- egészségügyi és kórházi környezet,

- biztonság,

- éghajlat,

- elszigeteltség mértéke,

- egyéb helyi életkörülmények.

A [kinevezésre jogosult hatóság] minden egyes paraméter esetében pontszámokkal határozza meg a nehézségi szintjét. Ezeket az adatokat átvezetik egy összehasonlító táblázatba, ami egy végleges besorolást eredményez, amely besorolás az életkörülmények után nyújtott támogatáshoz rendelt százalékos arányokat tükrözi. Az alkalmazott módszer az E[urópai Külügyi Szolgálat] által a Bizottság felelős szolgálatainak egyetértésével, az [életkörülmények után nyújtott támogatás] technikai csoporttal történő konzultációt követően elfogadott iránymutatásában szerepel.

Az [életkörülmények után nyújtott támogatás] technikai csoport olyan konzultatív ad hoc csoport, amely egyrészről E[urópai Külügyi Szolgálat], másrészről a Bizottság adminisztrációjának tagjait és személyi állományának képviselőit, másrészről a Bizottságot foglalja magában. A személyi állomány képviselőit az intézményük személyzeti bizottsága nevezi ki. Az [életkörülmények után nyújtott támogatás] technikai csoport a [kinevezésre jogosult hatóság] kérésére, ajánlások formájában hoz határozatot. Az említett technikai csoporttal többek között a 2. cikk (1) és (3) bekezdésében foglalt határozatokról kell konzultálni."

6. Az EKSZ operatív igazgatója a 2014. december 3-i határozatával elfogadta az életkörülmények után nyújtott támogatások meghatározásának és a pótszabadságok kiadásának módszereiről szóló iránymutatást (a továbbiakban: iránymutatás). Ez a határozat, amelyet a 2013. december 17-i határozat alapján fogadtak el, 2015. január 1-jén lépett hatályba.

7. A 2013. december 17-i határozatban az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározása érdekében figyelembe vett paramétereket az iránymutatásba is átvették és azokat ott is alkalmazták. Így különösen az iránymutatás 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

"(1) A kinevezésre jogosult hatóság az életkörülmények után nyújtott támogatásnak a különböző alkalmazási helyekre vonatkozó százalékos arányainak meghatározása során a következő paramétereket veszi figyelembe:

- egészségügyi és kórházi környezet,

- biztonság,

- éghajlat,

- elszigeteltség mértéke,

- egyéb helyi életkörülmények.

(2) Minden egyes paramétert értékelni kell, és azokat a következőképpen kell pontozni:

- 1, ha az életkörülmények az Európai Unióbeli életkörülményekkel megegyeznek,

- 2, ha az életkörülmények az Európai Unióbeli életkörülményeknél valamivel nehezebbek,

- 3, ha az életkörülmények az Európai Unióbeli életkörülményekhez képest nehezek,

- 4, ha az életkörülmények az Európai Unióbeli életkörülményekhez képest nagyon nehezek,

- 5, ha az életkörülmények az Európai Unióbeli életkörülményekhez képest rendkívül nehezek.

[...]"

8. Az iránymutatás 2. cikke kimondja:

"(1) Egészségügyi és kórházi környezet,

Az »[e]gészségügyi és kórházi környezet« [paraméterre] vonatkozó pontszámot az »International SOS« által készített összehasonlító »egészségügyi térkép« és adott esetben a megbízható, nemzetközi jellegű köz- vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni.

(2) Biztonság

A »[b]iztonság« [paraméterre] vonatkozó pontszámot az intézményeken belül működő biztonsági szolgálatok által kezelt »Country Threat Assesment« (CTA) adatai alapján és adott esetben a megbízható, nemzetközi jellegű köz- vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni.

(3) Éghajlat

Az »[é]ghajlat« [paraméterre] vonatkozó pontszámot a Meteorológiai Világszervezettől kapott adatok alapján és adott esetben a megbízható, nemzetközi jellegű köz- vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni.

(4) Az elszigeteltség mértéke,

Az »[e]lszigeteltség mértéke« [paraméterre] vonatkozó pontszámot a küldöttségek által egy megválaszolt kérdőívben közölt adatok alapján és adott esetben a megbízható, nemzetközi jellegű köz- vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni.

(5) Egyéb helyi életkörülmények

Az »[e]gyéb helyi életkörülmények« [paraméterre] vonatkozó pontszámot a küldöttségek által egy megválaszolt kérdőívben közölt adatok alapján és adott esetben a megbízható, nemzetközi jellegű köz- vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni."

9. Az iránymutatás 3. cikke a következőképpen rendelkezik:

"Az országok értékelését három szakaszban kell megszervezni:

(1) Első értékelés: a közigazgatási szint országonkénti értékelése (MDR.C6, MDR.B1 és DEVCO.R4).

(2) Időközi értékelés: [a]z első értékelés ellenőrzése a regionális koherencia vizsgálata, és a hasonló országokkal történő összehasonlítás lefolytatása érdekében (MDR.C6 és DEVCO.R4 az E[urópai Külügyi Szolgálat] szervezeti egységeivel és a Bizottság földrajzi egységeivel).

(3) Végső értékelés és a tagállami adatokkal történő összehasonlítás az EUDEL küldöttségek igazgatótanácsával való konzultáció mellett.

1. szakasz: Első értékelés.

Az igazgatási szervezeti egységek minden egyes paraméter vonatkozásában kezdő értékelést készítenek, amelynek során a 2. cikkben leírt rendszer alapján 1-től 5-ig terjedő pontszámokat osztanak ki. Az eredményeket összehasonlító táblázatban kell feltüntetni, és becslést kell készíteni a várható költségvetési hatásról.

2. szakasz: A regionális koherencia értékelésére vonatkozó vizsgálat és a hasonló országokkal történő összehasonlítás.

A regionális értékelés figyelembe veszi a regionális hasonlóságokat, illetve különbségeket, az elszigetelési tényezőket, vagy azokat a helyi körülményeket, amelyek régión belüli összehasonlíthatóak. A földrajzi szolgálatoknak azt kell értékelniük, hogy az 1. szakasz eredményei regionális szempontból megfelelőnek tűnnek-e. Az eljárás e szakaszában ehhez hasonlóan meg kell vizsgálni az összehasonlítható országok (a fejlettség, a feltörekvő országok, az OECD országok, a kis területek vagy szigetek szempontjából összehasonlítható országok) eredményeit.

El kell készíteni a második szakaszt lezáró jelentést, a kapott vélemények összefoglalását és a költségvetési hatásra vonatkozó becslést is beleértve.

3. szakasz: Végső értékelés.

A végső értékelés keretében, az 1. és a 2. szakaszt követően az EUDEL-küldöttségek igazgatótanácsának rendelkezésére állnak az időközi eredmények. Az eljárás e szakaszában az EUDEL összehasonlító elemzést végez és kiadja a végső értékelést [...].

A végső értékelés során lehetőség van a pontszámok kiigazítására. A végső jelentést az eljárások és a következtetések leírásával együttesen kell elkészíteni, a kiigazított pontszámok indokolását és a költségvetési hatásra vonatkozó becslést is beleértve."

10. Az iránymutatás 4. cikke kimondja:

"Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője által 2013. december 17-én hozott, az életkörülmények után nyújtott támogatásról és a kiegészítő támogatásról szóló HR DEC(2013) 013 határozat 7. cikkének megfelelően konzultálni kell az életkörülmények után nyújtott támogatás technikai csoporttal.

A különböző alkalmazási helyekre vonatkozó életkörülmények után nyújtott támogatást a [kinevezésre jogosult hatóság] határozza meg."

A jogvita alapját képező tényállás

11. A felperesek, David Martinez De Prins és a többi személy, akiknek a nevét a melléklet tartalmazza, az Európai Unió ghánai küldöttségéhez (a továbbiakban: ghánai küldöttség) beosztott tisztviselők, illetve alkalmazottak.

12. 2015. február 23-án az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) operatív igazgatója a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke alapján határozatot fogadott el a harmadik országokban szolgálatot teljesítő alkalmazottaknak fizetett, életkörülmények után nyújtott támogatás összegének felülvizsgálatáról (a továbbiakban: 2015. február 23-i határozat). Ebben a határozatban a ghánai küldöttségre beosztott uniós személyi állományra alkalmazandó életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét a referenciaösszeg 25%-áról annak 20%-ára csökkentette.

13. Az EKSZ a 2015. február 23-i határozatot - ideértve az életkörülmények után nyújtott támogatás 2015. január és február hónapra vonatkozó visszamenőleges csökkentését is - a felperesek 2015. március havi illetményelszámolásainak elkészítésekor alkalmazta először.

14. 2015. május 21-én a felperesek a személyzeti szabályzat 90. cikkének (2) bekezdése alapján a kinevezésre jogosult hatósághoz, illetve a munkaszerződés megkötésére jogosult hatósághoz panaszt nyújtottak be a 2015. március havi illetményelszámolásaikban megjelenő, 2015. február 23-i határozattal szemben.

15. 2015. szeptember 15-én a kinevezésre jogosult hatóság és a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság ezt a panaszt elutasította.

16. A felperesek azt állítják, és ezt az EKSZ nem vitatja, hogy a 2015. szeptember 15-i határozatról csak 2015. december 17-én szereztek tudomást.

Az eljárás és a felek kérelmei

17. Az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékének Hivatalához 2015. december 28-án érkezett keresetlevéllel a felperesek benyújtották a jelen keresetet. Az ügyet F-153/15. számon vették nyilvántartásba.

18. 2016. március 23-én EKSZ ellenkérelmet nyújtott be a Közszolgálati Törvényszék Hivatalához.

19. Az Európai Unió és alkalmazottai közötti jogviták elsőfokú elbírálásával kapcsolatos hatáskörnek a Törvényszékre történő átruházásáról szóló, 2016. július 6-i (EU, Euratom) 2016/1192 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 200., 137. o.) 3. cikke alapján a jelen ügyet - annak 2016. augusztus 31-i állása szerint - a Törvényszékhez tették át. Az ügyet a T-575/16. számon vették nyilvántartásba.

20. A Törvényszék Hivatala a 2017. március 22-i levelében felhívta EKSZ-t, hogy tegyen eleget a Törvényszék eljárási szabályzata 89. cikke (3) bekezdésének a) és d) pontja, és 90. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadott pervezető intézkedéseknek. Az EKSZ válaszolt a Törvényszék által a fentiek alapján feltett kérdésre, és a tőle kért iratokat a megadott határidőben benyújtotta.

21. A Törvényszék a 2017. április 27-i tárgyaláson meghallgatta a felek előadásait.

22. A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:

- "állapítsa meg, hogy a 2015. február 23-i határozat alkalmazhatatlan, mivel az az Európai Unió ghánai küldöttségében alkalmazott személyi állomány életkörülmények után nyújtott támogatását 2015. január 1-jétől lecsökkentette";

- semmisítse meg a 2015. március havi, valamint valamennyi ezt követő illetményelszámolást, amennyiben azok tekintetében a 2015. február 23-i határozatot alkalmazták;

- az EKSZ-t kötelezze a költségek viselésére.

23. Az EKSZ azt kéri, hogy a Törvényszék:

- a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;

- a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.

24. A 2017. május 19-i végzésével a Törvényszék ötödik tanácsának elnöke a szóbeli szakasz újbóli megnyitásáról határozott, és pervezető intézkedés keretében meghatározott iratok benyújtására hívta fel az EKSZ-t. Az EKSZ a Törvényszék e felhívásának eleget tett, és a tőle kért iratokat a megadott határidőben benyújtotta.

A jogkérdésről

A jogvita tárgyáról

25. A felperesek az első kereseti kérelmükben azt kérik, hogy a Törvényszék "állapítsa meg, hogy a 2015. február 23-i határozat alkalmazhatatlan, mivel az 2015. január 1-jétől csökkentette az Európai Unió ghánai küldöttségében alkalmazott személyi állomány életkörülmények után nyújtott támogatását".

26. Az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az EUMSZ 277. cikk olyan általános elv kifejeződése, amely minden fél számára biztosítja azt a jogot, hogy az általa keresettel megtámadható határozat megsemmisítése érdekében járulékosan vitassa a megtámadott határozat jogi alapját képező korábbi intézményi jogi aktus érvényességét, ha nem állt rendelkezésére az a jog, hogy az EUMSZ 263. cikk alapján közvetlen keresetet nyújtson be az említett jogi aktusok ellen, amelyeknek következményeit így anélkül viseli, hogy lehetősége lett volna azok megsemmisítését kérni. Mindazonáltal az EUMSZ 277. cikk által biztosított azon lehetőség, hogy a megtámadott aktus jogi alapját képező valamely rendelet vagy általános hatályú aktus alkalmazhatatlanságára hivatkozni lehessen, nem keletkeztet önálló keresetindítási jogot, és kizárólag járulékosan alkalmazható. Önálló kereset indítására való jog hiányában az említett EUMSZ 277. cikkre nem lehet hivatkozni (lásd: 2016. október 27-iEKB kontra Cerafogli ítélet, T-787/14 P, EU:T:2016:633, 42. és 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

27. A jelen esetben meg kell állapítani, hogy a felperesek a második kereseti kérelmük keretében a 2015. március havi, valamint valamennyi ezt követő illetményelszámolás megsemmisítését kérik, amennyiben azok tekintetében a 2015. február 23-i határozatot alkalmazták. A kereseti jogalapok egyébiránt az utóbbi határozat jogellenességének megállapítására irányulnak. Következésképpen, amint azt végeredményben a tárgyaláson a felperesek is megerősítették, úgy kell tekinteni, hogy a felperesek az első kereseti kérelmük útján az általános hatályú aktusnak minősülő 2015. február 23-i határozattal szemben az EUMSZ 277. cikk értelmében vett jogellenességi kifogást hoznak fel, és az első kereseti kérelem az említett jogi aktust alkalmazó egyedi határozatok megsemmisítésére irányuló második kereseti kérelem alátámasztására szolgál.

28. Mindazonáltal az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően ez a jogellenességi kifogás csak akkor elfogadható, ha a felperesek jogosultak ezen egyedi határozatok megsemmisítését kérni, amit a későbbiekben kell megvizsgálni.

29. A felperesek a második kereseti kérelmükben azt kérik, hogy Törvényszék semmisítse meg a 2015. március havi, valamint valamennyi ezt követő illetményelszámolást, amennyiben azok tekintetében a 2015. február 23-i határozatot alkalmazták.

30. Ebben a tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a személyzeti szabályzat 90. cikke (2) bekezdésének és 91. cikke (1) bekezdésének értelmében vett sérelmet okozó aktus léte a tisztviselők vagy a nyugdíjasok által az intézményével szemben megsemmisítés iránt indított kereset elfogadhatóságának elengedhetetlen feltétele. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint csak azok a kötelező joghatásokat kiváltó intézkedések minősülnek a személyzeti szabályzat 91. cikkében megköveteltek szerint megsemmisítés iránti keresettel megtámadható jogi aktusoknak, amelyek a felperes jogi helyzetének jelentős módosításával a felperes érdekeit közvetlenül és azonnal érintik (1989. február 14-iBossi kontra Bizottság ítélet, 346/87, EU:C:1989:59, 23. pont; 2008. szeptember 18-iAngé Serrano és társai kontra Parlament ítélet, T-47/05, EU:T:2008:384, 61. pont; 2015. július 16-iEJ és társai kontra Bizottság ítélet, F-112/14, EU:F:2015:90, 40. pont).

31. A jelen ügyben vitatotthoz hasonló illetményelszámolások sérelmet okozó aktusnak minősülhetnek, és azokkal szemben panaszt és adott esetben keresetet lehet benyújtani (2014. március 20-iMichel kontra Bizottság végzés, F-44/13, EU:F:2014:40, 49. pont; 2015. április 23-iBensai kontra Bizottság végzés, F-131/14, EU:F:2015:34, 34. pont).

32. Ez a helyzet akkor, ha valamely pusztán pénzügyi tárgyú határozat a jellege miatt alkalmas arra, hogy az ilyen illetményelszámolásban vagy nyugdíjelszámolásban tükröződjön. Ebben az esetben a személyzeti szabályzat 90. cikkének (2) bekezdésében, illetve 91. cikkének (3) bekezdésében előírt, valamely közigazgatási határozattal szembeni panasz benyújtására, illetve keresetindításra nyitva álló határidő az illetményelszámolás vagy nyugdíjelszámolás közlésével kezdődik, amennyiben az említett határozat léte és tartalma világosan és első alkalommal az említett elszámolásból tűnik ki (lásd: 2016. február 5-iBarnett és Mogensen kontra Bizottság ítélet, F-56/15, EU:F:2016:11, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

33. Különösen ez a helyzet akkor, ha a például valamely általános hatályú aktus módosításával érintett jogosultságok lényegében vagy pusztán pénzügyi jellegűek. Ebben az esetben ugyanis a kifizetés megszüntetése vagy a kifizetés összegének csökkentése, mely kitűnik az e módosítást követő illetményelszámolásból vagy nyugdíjelszámolásból, csupán a kérdéses általános hatályú aktusnak az illetékes szervezeti egység általi, az érintett tisztviselőre vagy nyugdíjasra való alkalmazásából fakadhat (2008. április 23-iPickering kontra Bizottság ítélet, F-103/05, EU:F:2008:45, 74. pont; lásd még: 2016. február 5-iBarnett és Mogensen kontra Bizottság ítélet, F-56/15, EU:F:2016:11, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

34. Mindazonáltal az illetményelszámolás vagy nyugdíjelszámolás természeténél és tartalmánál fogva nem rendelkezik a sérelmet okozó aktus jellemzőivel, ha csupán a tisztviselő vagy nyugdíjas hivatali státuszára vonatkozó korábbi jogi döntések hatásait jeleníti meg pénzügyi formában (2008. április 23-iPickering kontra Bizottság ítélet, F-103/05, EU:F:2008:45, 72. pont), másként fogalmazva amikor ezen elszámolás pusztán e korábbi közigazgatási határozatok puszta megerősítéseként jelenik meg (lásd ebben az értelemben: 2008. szeptember 4-iLafili kontra Bizottság ítélet, F-22/07, EU:F:2008:104, 33. pont).

35. Így különösen, noha a fenti 32. és 33. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az illetményelszámolás - amely egyértelműen és első alkalommal jelenít meg egy pusztán pénzügyi jellegű határozatot - megtámadható aktusnak minősül, az ezt követő illetményelszámolások pusztán az említett határozatot megerősítő jellegű aktusnak minősülnek, és azokat nem lehet megtámadni megsemmisítés iránti keresettel (lásd: 2007. december 11-iSack kontra Bizottság ítélet, T-66/05, EU:T:2007:370, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

36. A jelen esetben a Törvényszéknek nem arról kell döntenie, hogy önmagukban véve jogszerűek-e a felperesek 2015. márciusi és azt követő illetményelszámolásai, hanem arról, hogy jogszerűek-e ezek az illetményelszámolások, amennyiben azokban a kinevezésre jogosult hatóság és a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság azon határozata jelenik meg, amely a felperesekre alkalmazza az Európai Unió ghánai küldöttségében alkalmazott személyi állomány életkörülmények után nyújtott támogatásának 2015. január 1-jétől történő csökkentéséről szóló 2015. február 23-i határozatát, amely utóbbi általános hatályú aktusnak minősül.

37. E körülmények között a második kereseti kérelmet elfogadhatónak kell nyilvánítani, amennyiben az lényegében a felperesek 2015. március havi illetményelszámolásaiban található, az életkörülmények után nyújtott támogatás 2015. február 23-i határozatban megállapított új mértékének a felperesekre történő alkalmazására vonatkozó, a kinevezésre jogosult hatóság és a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság által hozott határozat megsemmisítésére irányul, miközben emlékeztetni kell arra, hogy ebben a tekintetben nincs jelentősége annak a körülménynek, hogy az érintett intézmény a hatályban lévő általános hatályú szabályokat pusztán alkalmazza (1985. július 4-iAgostini és társai kontra Bizottság ítélet, 233/83, EU:C:1985:291, 13. pont). A felperesek azonban nem jogosultak kérelmezni az ezt követő illetményelszámolások megsemmisítését, amelyek mindenképpen pusztán megerősítő jellegű aktusnak minősülnek.

38. Ebből következően a 2015. február 23-i határozattal szemben az első kereseti kérelem keretében benyújtott jogellenességi kifogást is elfogadhatónak kell nyilvánítani.

Az ügy érdeméről

39. A felperesek lényegében öt jogalapra hivatkoznak, amelyek a 2015. február 23-i határozat jogellenességére vonatkoznak. Az első jogalap eljárási szabálytalanságon, a második téves jogalkalmazáson, a harmadik a visszaható hatály tilalma elvének megsértésén, a negyedik mérlegelési hibán és az ötödik az indokolási kötelezettség megsértésén alapul.

40. Az első jogalap alátámasztására a felperesek a 2015. február 23-i határozat jogellenességére hivatkoznak, amely a felperesek szerint szabálytalan, mivel annak meghozatala során nem tartották be életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárásnak az iránymutatásokban megállapított szabályait. A felperesek azt állítják, hogy az említett eljárást nem az iránymutatásnak megfelelően folytatták le, amennyiben először is semmilyen konzultációra nem került sor az elavulttá vált értékelés frissítése elmaradásának orvoslása érdekében, másodszor az EKSZ technikai csoportjával (a továbbiakban: technikai csoport) nem megfelelően konzultáltak. A felperesek egyébiránt a tárgyaláson kifejtették, hogy mivel regionális szinten nem konzultáltak a delegáció vezetőivel, ezen eljárás második szakaszát nem megfelelően folytatták le, és ily módon ezen eljárás teljes egészében szabálytalanná vált.

41. Az EKSZ vitatja a felperesek állításait.

42. Ebben a tekintetben először is arra kell rámutatni, hogy az iránymutatás 3. és 4. cikke az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárást illetően azokat a szabályokat rögzíti, amelyek alkalmazása az ezen eljárás végén elfogadott határozat szabályszerűségének feltétele.

43. Az iránymutatás 3. cikke szerint ugyanis az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárást három szakaszban kell megszervezni. Az első szakasz során az értékelést minden egyes alkalmazási hely esetében nemzeti szinten végzik el. A második szakasz során a különböző alkalmazási helyek közötti koherencia biztosítása érdekében regionális összehasonlítást végeznek, és e szakasz végén jelentést készítenek. A harmadik szakasz során az első és a második szakasz eredményei alapján globális összehasonlítást végeznek, ami lehetővé teszi a pontszámok kiigazítását, és e szakasz végén az eljárások és a következtetések leírásával együttesen végső jelentést készítenek, a kiigazított pontszámok indokolását és a költségvetési hatásra vonatkozó becslést is beleértve.

44. Az iránymutatás 4. cikke egyébiránt azt írja elő, hogy ki kell kérni a technikai csoport véleményét, amely csoport a kinevezésre jogosult hatóság kérésére ajánlás formájában hoz határozatot.

45. Másrészt, a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke értelmében az életkörülmények után nyújtott támogatást csak az EKSZ személyzeti bizottsága (a továbbiakban: személyzeti bizottság) véleményének beszerzését követően lehet évente felülvizsgálni és adott esetben kiigazítani.

46. Ennélfogva a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke és az iránymutatás 3. és 4. cikke alapján kell megvizsgálni, hogy a jelen esetben szabályszerű volt-e az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás, amely a 2015. február 23-i határozat elfogadását megelőzte.

47. Először is azt kell megvizsgálni, hogy betartották-e az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárást, amely eljárás az iránymutatás szerint három szakaszból áll. A Törvényszék ebben a tekintetben pervezető intézkedés keretében hívta fel az EKSZ-t arra, hogy nyújtsa be, többek között, az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás második és harmadik szakaszának végén készített jelentéseket. Az EKSZ a Törvényszék által feltett kérdésre válaszolva három táblázatot terjesztett elő, amelyek tartalmazták az egyes paraméterek esetében a nehézségi szint alapján kiosztott pontokat, valamint - ezen eljárás mindhárom szakasza esetében - az egyes alkalmazási helyeknek kiosztott, az életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét tükröző végső besorolást.

48. Az iratokra és az EKSZ által a Törvényszék kérdéseire adott válaszokra tekintettel meg kell állapítani, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás második és harmadik szakaszát nem tartották be teljes mértékben. Egyrészt ugyanis, az említett eljárás második szakaszát illetően, noha az iránymutatás 3. cikke szerint a regionális értékelés során a regionális hasonlóságokat, illetve különbségeket figyelembe kell venni, az EKSZ által benyújtott táblázat - amely egy egyszerű, kiegészítő magyarázatok nélküli táblázat - nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy az egyes alkalmazási helyek esetében kapott eredményeket ténylegesen összehasonlították-e más, hasonló eredményekkel a regionális koherencia biztosítása érdekében. Ezenkívül, noha az említett cikk megköveteli a következtetéseket tartalmazó jelentés megszövegezését és a kapott vélemények összefoglalását, ezeket az iratokat nem terjesztették elő.

49. Egyébiránt a tárgyaláson az EKSZ elismerte, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás második szakaszában Nyugat-Afrikában és Európában nem került sor a valamennyi küldöttségvezetőre kiterjedő, regionális szintű konzultációra.

50. Másrészt, ami az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás harmadik szakaszát illeti, jóllehet az iránymutatás 3. cikke azt írja elő, hogy e szakasz végén végső jelentést kell készíteni - amelynek tartalmaznia kell az e szakasz során lefolytatott eljárások, valamint a levont következtetések leírását, a kiigazított pontszámok indokolását is beleértve -, ilyen végső jelentést nem terjesztettek elő, és az EKSZ csak egy táblázatot nyújtott be, amelyben sem az eljárások leírása, sem a módosított pontszámokra vonatkozó indokolást tartalmazó következtetések nem szerepelnek. Következésképpen nem lehet megvizsgálni azt, hogy ezt a szakaszt az említett cikkel összhangban folytatták-e le.

51. Ezenkívül, a tárgyaláson feltett kérdésre válaszolva az EKSZ is elismerte, hogy nem volt képes biztosítani, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás második és harmadik szakasza végén elfogadandó jelentések elkészüljenek.

52. Meg kell továbbá vizsgálni, hogy az iratokat mennyi idő alatt küldték el a technikai csoportnak. A felperesek ebben a tekintetben arra hivatkoznak, hogy a technikai csoporttal való konzultáció nem volt hatékony az adminisztráció azon gyakorlata miatt, hogy az utóbbi a referenciadokumentumokat a technikai csoport ülése előtt csak két nappal küldte el, ami lehetetlenné tette a százhúsz alkalmazási hely összes szükséges információjának értékelését. Ebben a tekintetben rá kell mutatni arra, hogy noha az iránymutatás 4. cikke azt írja elő, hogy a technikai csoportnak be kell tekintenie a referenciadokumentumokba, sem az iránymutatásban, sem pedig a 2013. február 17-i határozatban nincs arra vonatkozó alaki követelmény, amely a dokumentumok elküldésének legrövidebb időtartamát meghatározná. Az ilyen követelmény hiánya azonban nem mentesítheti az EKSZ-t azon kötelezettsége alól, hogy a feladatai ellátása során kellő gondossággal járjon el annak érdekében, hogy ezeket a dokumentumokat az említett technikai csoportnak megfelelő időben elküldjék, lehetővé téve számára, hogy a véleményének kiadása előtt e dokumentumokat teljeskörűen megvizsgálja, hiszen ezek a dokumentumok százhúsz alkalmazási helyet érintenek. Márpedig az iratokból az tűnik ki, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás harmadik szakaszának véglegesítésére csak 2015. január 21-én került sor, a dokumentumokat a technikai csoportnak 2015. január 23-án küldték el, és a technikai csoport 2015. január 26-án adott véleményt. Ez a határidő nem elegendő ahhoz, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy az említett csoporttal megfelelően konzultáltak. Ezenfelül, amennyiben az EKSZ nem nyújtotta be az említett eljárás második és harmadik szakasza végén elfogadandó jelentéseket, ebből arra kell következtetni, hogy ez a csoport nem kapta meg a véleménye kiadásához szükséges valamennyi releváns véleményt.

53. Ezenkívül a személyzeti bizottság 2015. február 19-i, az EKSZ személyzeti igazgatójához intézett leveléből az tűnik ki, hogy az említett bizottság a 2015. február 23-i határozatról két észrevétel kivételével pozitív véleményt adott. Az első észrevételében ez a bizottság megjegyzi, hogy Nyugat-Afrikában és Európában nem konzultáltak a küldöttségvezetőkkel, és pontosan arra szólít fel, hogy a ghánai küldöttségre vonatkozó értékelését vizsgálják meg. A második észrevételében ugyanez a bizottság azt hangsúlyozza, hogy a technikai csoporttal való konzultáció során elengedhetetlen, hogy a csoport tagjai legalább tíz nappal a gyűlés előtt megkapják a dokumentációt, hogy azt megfelelően megvizsgálhassák.

54. Végül a felperesek arra hivatkoznak, hogy semmilyen konzultációra nem került sor az elavulttá vált értékelés frissítése elmaradásának orvoslása érdekében. Ebben a tekintetben meg kell jegyezni, hogy az iránymutatás 2. cikke kimondja, hogy az "elszigeteltség mértéke" és az "egyéb helyi életkörülmények" paramétert a küldöttség által megválaszolt kérdőívben közölt adatok alapján kell meghatározni. A jelen esetben az EKSZ a ghánai küldöttség esetében az e két paraméternek adott pontszám meghatározása érdekében a 2014 júliusában elvégzett értékelést vette alapul. Márpedig, mivel az az életkörülmények után nyújtott támogatások meghatározásának új módszereiről szóló iránymutatást 2014 decemberében, azaz hat hónappal azután fogadták el, hogy az említett küldöttségnél az értékelést lefolytatták, és hogy e hiány orvoslása érdekében a küldöttséggel soha nem konzultáltak újból, nem lehet kizárni, hogy a megfelelő konzultáció lehetővé tette volna az értékelési szempontok vizsgálatát, továbbá a helyszíni körülményeknek és az iránymutatásnak jobban megfelelő értékelést.

55. A fenti megállapítások összességéből az következik, hogy a felperesek megalapozottan állítják, hogy a jelen esetben nem megfelelően folytatták le az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárást.

56. Ahhoz, hogy a jelen esetben valamely eljárási szabálytanság a felperesek 2015. március hónaptól 2015. december 28-ig kiállított illetményelszámolásainak megsemmisítését eredményezze - amennyiben azok életkörülmények után nyújtott támogatásnak a 2015. február 23-i határozatban megállapított új mértékét alkalmazzák -, még azt is meg kell állapítani, hogy az említett határozat tartalma e szabálytalanság hiányában eltérő lehetett volna, következésképpen hogy ezekben az illetményelszámolásokban eltérő mértékű életkörülmények után nyújtott támogatást is lehetett volna alkalmazni (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2000. július 13-iHendrickx kontra Cedefop ítélet, T-87/99, EU:T:2000:191, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

57. Az ilyen eljárási szabálytalanság tehát csak akkor szankcionálható a megtámadott határozat megsemmisítésével, ha megállapítják, hogy ezen eljárási szabálytalanság a határozat tartalmát is befolyásolhatta (lásd ebben az értelemben: 1980. október 29-ivan Landewyck és társai kontra Bizottság ítélet, 209/78-215/78 és 218/78, nem tették közzé, EU:C:1980:248, 47. pont; 1999. március 9-iHubert kontra Bizottság ítélet, T-212/97, EU:T:1999:39, 53. pont). Márpedig a jelen esetben erről van szó, hiszen nem lehet kizárni azt, hogy a megfelelő konzultáció befolyásolhatta volna a 2015. február 23-i határozat tartalmát. Egyébiránt azt sem lehet kizárni, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás második és harmadik szakaszának végén a jelentések hiánya sérthette a felperesek érdekeit, és ennélfogva az említett eljárást a felperesek vonatkozásában érvénytelenné tehette, amennyiben az eljárás lefolytatása során e szabálytalanságok nélkül a 2015. február 23-i határozat tartalma eltérő lehetett volna.

58. Hangsúlyozni kell ugyanis, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás felülvizsgálata és adott esetben kiigazítása azzal jár, hogy a környezet változásának figyelembevétele érdekében az összes alkalmazási helyre kiterjedő éves eljárást kell lefolytatni. Ez az eljárás magában foglalja az az egyes alkalmazási helyeken tapasztalható életkörülmények elemzését, amely annak meghatározására irányul, hogy azok megegyeznek-e az Unióban szokásos életkörülményekkel. Az életkörülmények után nyújtott támogatás frissítésének tehát az a célja, hogy a támogatás összegét az adott foglalkoztatási hely életkörülményeivel évente összhangba hozza. Ebben a tekintetben a küldöttségek által szolgáltatott összes adat rendelkezésre állásának, valamint a konzultációs mechanizmus tiszteletben tartásának nagy jelentősége van az egyes alkalmazási helyeken a helyszíni körülmények megismerése és a környezet változásának figyelembevétele érdekében. Ezenkívül a pontosság és a koherencia biztosítása érdekében elengedhetetlen a más hasonló régiók életkörülményeivel kapcsolatos eredményeknek az uniós életkörülményekkel való, valamint globális összehasonlítása. Az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására irányuló eljárás során elkövetett szabálytalanságoknak, azaz a konzultáció hiányának, és az említett eljárás második és harmadik szakasza végén a jelentések elkészítése elmaradásának olyan hatása van, amely befolyásolhatja a ghánai küldöttség valós helyzetének, valamint az előző évhez képest bekövetkezett változásnak az értékelését.

59. Ebből következően, anélkül hogy a felperesek által hivatkozott többi jogalap vizsgálatára szükség volna, a felperesek 2015. március havi illetményelszámolásait meg kell semmisíteni - amennyiben azok a ghánai küldöttséghez beosztott tisztviselők és alkalmazottak esetében az életkörülmények után nyújtott támogatásnak a 2015. február 23-i határozatban megállapított új mértékét alkalmazzák -, mégpedig az ezen utóbbi határozatot érintő eljárási szabálytalanság miatt.

A költségekről

60. Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az EKSZ pervesztes lett, a felperesek kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács)

a következőképpen határozott:

1) A Törvényszék David Martinez De Prins és az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) azon többi tisztviselője és alkalmazottja esetében, akiknek neve a mellékletben szerepel, az EKSZ által kiállított, 2015. március havi illetményelszámolásokat megsemmisíti, amennyiben azok tekintetében az EKSZ 2015. február 23-i, az Európai Unió Ghánába beosztott személyi állományának fizetett életkörülmények után nyújtott támogatás 2015. január 1-jétől történő csökkentéséről szóló határozatát alkalmazták.

2) A Törvényszék a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.

3) A Törvényszék az EKSZ-t kötelezi a költségek viselésére.

Gratsias

Labucka

Ulloa Rubio

Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. december 14-i nyilvános ülésen.

E. Coulon - hivatalvezető

D. Gratsias

elnök

( *1 ) Az eljárás nyelve: francia.

( 1 ) La liste des autres parties requérantes n'est annexée qu'à la version notifiée aux parties.