210/B/2003. AB határozat
a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény 46. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény 46. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványozói kérelmet, hogy kötelezze a jogalkotót az illetményalap emelésére.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 46. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a sérelmezett rendelkezés a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai tekintetében nem eredményez "átlagkereset-növekedést közelítő, de még infláció-követő mértékű fizetésemelést sem. Ez a megoldás pedig "a vásárlóerő csökkenésén keresztül a jogállamiság, szociális biztonsághoz való jog alkotmányos elvét sérti".
Az indítványozó kifogásolta, hogy a sérelmezett rendelkezést tartalmazó Kvtv.-t a hatálybalépése előtt 5 nappal hirdették ki, így a jogszabály végrehajtásához szükséges kellő idő nem állt rendelkezésre. Az indítványozó úgy vélte, hogy az illetményalap emelésére irányuló politikai ígéretek elmaradása miatt jogos várományok nem valósultak meg. Utalt arra is, hogy az eljárás alá vont szabályozás diszkriminatív, mivel a közszférában dolgozók érdekérvényesítő eszközei korlátozottabbak, mint a versenyszférában dolgozók e tárgyú lehetőségei.
Az indítványozó az Alkotmány 2. §-a, a 70/A. §-a és a 70/E. §-a sérelmére hivatkozott.
2. Az indítványozó arra irányuló kérelmet is előterjesztett, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze a jogalkotót az illetményalap átlagkereset-növekedést közelítő emelésére.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a következőket állapítja meg: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Alkotmány 70/E. §-a a szociális biztonsághoz való jogról rendelkezik:
"(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
A Kvtv. 46. § (1) bekezdése a következőket írja elő: "[a] köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. §-ának (1) bekezdésében foglalt illetményalap 33 000 forint".
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a jogállamiság sérelmére vonatkozó indítványozói kifogásokat vizsgálta.
1.1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte a jogállamiság egyik kiemelkedő fontosságú összetevője, a jogbiztonság fogalmát. A 25/1992. (IV. 30.) AB határozat elvi jelleggel mutatott rá a következőkre: a jogbiztonság megköveteli, hogy
- "az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével." (ABH 1992, 131, 132.)
Az Alkotmánybíróság kialakult álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből vezethető le az a jogalkotóval szembeni követelmény is, hogy a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között "kellő idő" álljon a jogalkalmazók rendelkezésére az alkalmazásra való felkészüléshez. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozat úgy foglalt állást, hogy a kellő idő mértékét a jogszabályba foglalt rendelkezések jellege dönti el. (ABH 1992, 155, 158.)
Nincs alkotmányossági szempontból értékelhető jelentősége a felkészüléshez biztosított kellő időnek abban az esetben, ha a vizsgált rendelkezés valamely, már korábban hatályba lépett szabályozással azonos tartalmú.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 53. §-a szerint "[a] köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. §-ának (1) bekezdésében foglalt, a II. besorolási osztály első fizetési fokozata szerinti illetményalap a 2001. évben 30 600 forint, 2002. évben 33 000 forint".
A Kvtv. 46. § támadott (1) bekezdésében meghatározott illetményalap mértéke tehát 2002 óta nem változott, s így e szabályozás alkalmazására a jogalkotónak nem kellett felkészülési időt biztosítania. (Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás 3 éves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény 52. § (1) bekezdésének megfelelően a köztisztviselői illetményalap mértéke változatlanul 33 000 Ft.)
1.2. Az indítványozó az illetményalap növekedéséhez fűződő várományok be-teljesedésének hiányát is a jogállamiság sérelmének tekintette. Az Alkotmánybíróság fontosnak tartja felhívni a figyelmet arra, hogy alkotmányos védelemben csak a jogszabályokban biztosított jogosultságokhoz fűződő várományok részesülhetnek; politikai nyilatkozatokra, ígéretekre nem lehet alkotmányossági szempontból védhető várományt alapítani.
A vázoltakra tekintettel az Alkotmánybíróság a Kvtv. 46. § (1) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg, s e tekintetben az indítvány elutasításáról határozott.
2. Az indítványozó a sérelmezett előírást az Alkotmány 70/A. §-ába is ütköztette. Az Alkotmány 70/A. § idézett (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság területén az emberi, illetve az állampolgári jogok, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül minden személyt megilletnek. Az Alkotmány e szakasza tekintetében számos határozat született, melyeknek az Alkotmánybíróság a jogegyenlőség általános elvét értelmezve megállapította, hogy a diszkrimináció alkotmányi tilalma főként az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság következetesen alkalmazott gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]
A Kvtv. támadott szabályozása a köztisztviselői illetményalapot szabályozza. Az a körülmény, hogy más törvények ezt a mértéket alapul veszik eltérő foglalkozási csoportokhoz tartozók munkabérének megállapításánál is, a támadott rendelkezés vonatkozásában nem jelent alkotmányossági szempontból értékelhető diszkriminációt. A vizsgált előírás - tartalmát tekintve - a közszférában dolgozókra vonatkozik, s a versenyszektorokban foglalkoztatottakra nézve nem fogalmaz meg rendelkezést. Az indítványozónak az Alkotmány 70/A. §-a sérelmére való hivatkozásai ezért a Kvtv. 46. § (1) bekezdését illetően nem értelmezhetők, az Alkotmánybíróság tehát az alkotmányellenes diszkrimináció fennállására utaló indítványozói kifogást sem találta megalapozottnak.
3. Az indítványozó a 70/E. § sérelmét is panaszolta. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatáskörében eljárva több ízben foglalkozott az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével. Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában rámutatott arra, hogy "a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. Az államnak a polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel nevesítik." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 163.]
Az Alkotmánybíróság kialakult álláspontja szerint "az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni." [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199.] Az illetményalap azonban nem tartozik a szociális ellátórendszer elemei közé, így a mértékét megállapító szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 70/E. §-ára tekintettel nem vizsgálható.
A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság a Kvtv. 46. § (1) bekezdése alkotmányellenességét nem állapította meg, s így a megsemmisítésére irányuló kérelmet is elutasította.
4. Az indítványozó azt is kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze a jogalkotót kedvezőbb szabályozás megalkotására.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ában megállapított eljáráson kívül az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy jogalkotásra irányuló kötelezést állapítson meg. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványi kérelmet az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2004. március 22.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró